在党和国家监督体系中，不同层次和类型的监督是一种分工和协同的关系，不能相互替代，也不能自行其是，是一个整体中的局部，各个局部构成了监督体系这个整体。将财会监督纳入党和国家监督体系，有助于进一步提升党和国家监督体系的完整性与系统性，提升监督的质效。

党和国家监督体系是由多层次、多类型的监督构建而成，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等多方面，其中，财会监督处于基础性地位，为其他监督提供不可或缺的支撑。任何监督都是为防范风险而构设，财会监督也是如此。会计造假、财务舞弊、预算松软，都是财会监督不力的表现，这不仅会导致经济金融风险，还会引发严重的廉政风险。在充满各种不确定性的当今社会，财会监督是对冲公共风险，构建经济社会发展确定性的基石。改进和加强财会监督，是坚持和完善党和国家监督体系、提升国家风险管控能力的题中应有之义。

财会监督的本质是构建一种确定性

财会监督是经济金融风险和财政风险监测、预警的基础性条件，也是防范包括廉政风险在内的公共风险的基础性环节。它包括财政监督和会计监督，是二者的一个简称。过去通常把二者分开来表述，甚至当成财政、会计两个专业领域不同类型的监督，现在合并起来，更有利于从整体来把握其内涵和本质，也有利于在实际工作中一体化推进财政监督与会计监督。

凡是涉及到资源配置的地方，便需要会计核算，无论是市场资源、社会资源，还是公共资源，都不例外。会计作为一种专业方法，其所呈现出来的信息有可能是确定性的，也可能基于各种利益动机而造假，这便离不开会计监督，以确保企业、非营利组织和政府部门单位的资源配置活动信息是真实、全面和准确的。会计主体同时是利益主体，作为经济社会活动的微观主体，既可以利用会计信息为自身管理和内控服务，同时也要为利益相关者和公众利益服务。会计监督正是为此提供制度保证。

对于公共资源的配置来说，不仅需要政府会计来反映，而且还需要政府财政来统筹。政府账本反映全部政府收支以及资产与负债，体现公共政策和政府活动方向和范围。公共资源配置事关大众利益，且与公共权力的行使直接关联，财政监督也就不可或缺。税收制度、预算制度，已经成为现代社会约束公权的一种有效制度安排，对税制、预算执行的监督，同时也是对公权行使过程的监督。所以，财政监督从表象来看是针对“财”，实质上是针对“权”，以确保“权为民所用”。通过财政监督共同构建的这种确定性，便成为国家治理的基础，也是国家治理效能的保证。

财政会计账本是经济社会的综合反映，财会监督是确保这种反映真实、全面、准确的要件。没有真实、完整和准确的财政会计账本，对经济社会的认识和决策就会丧失前提，财经纪律和法规也就会形同虚设，社会公平正义也就无从谈起。公款的浪费、官员的渎职、权力的腐败、市场操纵和金融欺诈等违规违纪甚至违法犯罪，总是离不开在财政账本和会计账本上做手脚。若有了严密有力的财会监督，许多不法行为就可以从源头上杜绝，为市场运行和经济社会发展构建起人们可预期的确定性。

财会监督是筑牢党和国家监督体系的基础

监督既是对主体行为合规性的反馈、督查和纠偏，同时也是完善制度的一种方式。从广义来看，监督本身也是制度建设的内容，尤其是对司法、审计、财会和统计等专业性监督而言，更是如此。财会监督具有行为和制度双重属性，既是一种监督行为，也是一种制度规定，涉及到行政主体权力与责任，以及民事主体权利和义务的界定和明确。财税体制、会计制度的完善，又是强化财会监督的条件，并为其他监督提供依据。如政府会计准则、企业会计准则、政府收支分类标准、公务行为的支出标准、预算流程和绩效要求等等，这些规则是否被遵循，都属于财会监督的对象，这同时也是制度的内容，是政府审计、事务所审计的依据，是司法证据和统计数据可靠性的来源。这好比一台机器，一旦被生产出来，就内生出应有的操作规程，并需要监督这些规程被严格遵循。财政与会计一旦被社会“生产”出来，就衍生出监督的功能，并成为其他监督的前提和基础。财政会计的这种监督功能若被忽视或弱化，各种难以察觉的公共风险就会丛生。

一般而言，专业监督是其他监督的基础，具有计算机软件一样的功能特性，可以应用于其他监督之中。而财会监督则类似于底层软件，司法、审计和统计等专业监督无一不是以财会为基础的，司法证据、审计依据和统计数据离不开财会监督的保证。财会信息失真，其他监督也会偏离正确的方向，监督也会失效，其风险是不言而喻的。

财会监督聚焦监督体系基础环节，通过与其他监督良性互动，能够更好地发挥党和国家监督体系的优势。在党的统一领导和党内监督引领下，财会监督能够助力人大行使监督权，经济主体层面的财会监督则能够为统计监督奠定数据基础，单位财务层面的财会监督可以与审计监督实现衔接与互补，并为行政监督和司法监督提供核查依据。

以法治化为引领强化财会监督

近年来，财会监督在规范政府收支行为、提高财政资金使用效益和会计信息质量、规范社会经济秩序等方面发挥了重要作用。但同时也应看到，财务舞弊、财经纪律松弛、基层财政乱象等尚未根本扭转。应站在新的历史方位和历史起点，以法治化为引领，强化财会监督，促进制度优势转化为治理效能。

加强财会监督，应在全面依法治国战略引领下，提升财会监督的法治化水平。财会监督促进制度优势转化为治理效能，一个重要前提是清晰界定财会监督的法律地位和职能定位，加快完善财税会计法律制度。财政是国家治理的基础，若这个基础缺少法治这个刚性的外壳，国家治理的基础将是脆弱的。放眼当今世界，凡是主张法治的国家，无一不是把财税法治置于依法治国、依法行政的首位。会计是商业文明的共同语言，市场有效运行有赖于诚信，诚信则首先体现在不做假账。相比之下，我国的财税会计法律不健全，已有的法律也未得到严格执行。与时俱进，加快完善财税会计法律，是夯实党和国家监督体系基础的当务之急。提升财税会计的法治水平，这既是强化财会监督的根基，也是实现把权力关进笼子里，防范廉政风险的关键所在。（刘尚希 作者系中国财政科学研究院党委书记、院长，本文刊登于《中国纪检监察报》2020年7月16日理论周刊第7版）